十八屆三中全會提出,必須健全體制機制,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係,讓銀行利率廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這是對城鄉一體化發展體制機製作出的頂層設計,為當前和今後一個時期推進城鄉發展一體化確立了指導思想和行動指南。
  構建燒烤新型農業經營體系,建立健全城鄉一體化產業格局
  城鄉發展一體化,首先要褐藻醣膠推進產業佈局一體化,創新農業經營體制,提升農業對城鄉發展一體化的支撐能力,促進城鄉各個產業互動發展,實現農業現代化和新型工業化、信息化、城鎮化同步發展。
  改革開放後我國確立了統分結合、雙層經營的農業基本經信用貸款營體制,農業生產成就舉世矚目。進入新世紀,強農惠農富農政策連續出台,我國糧食產量實現了“十連增”,農民收入增長實現了“十連快”。
  但是我們也要看到,隨著農業不斷發展,農村人多地少矛盾加劇,農業發展方式粗放、農業比較效益偏低、農村勞動力大量流動、村莊空心化建築設計、人口老齡化、基礎設施不完善等問題凸顯。特別是生產經營組織化程度不高,一家一戶經營難以採用先進科學技術、難以吸納現代生產要素,影響了農業生產效益和種地農民收入。因此,推進農業經營方式創新,構建新型農業經營體系勢在必行。
  十八屆三中全會提出,堅持家庭經營在農業發展中的基礎地位,尊重和保障農戶生產經營的主體地位,同時強調培育壯大新型農業生產經營組織,實現家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展,充分激發農業生產潛能,並對農業生產經營體制創新提出了新的改革思路。
  在農村土地經營管理上,要求堅持土地產權集體所有,發展壯大集體經濟。要求堅持穩定土地承包關係並保持長久不變,依法維護農民土地承包經營權,賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。要求堅持按照依法自願有償原則,有序流轉土地承包經營權,允許農民以承包地經營權入股發展農業產業化經營,強調承包經營權流轉市場化,鼓勵承包土地在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉,發展多種形式的規模經營。這些決策,明確了土地產權、承包權和使用權分離的界限,澄清了人們對土地權益的模糊認識,有利於剋服土地產權虛化的弊端,有利於保障農民土地承包經營的權利,有利於提高土地適度規模經營的效益。
  在農業經營方式上,一是鼓勵發展合作經濟,扶持規模化、專業化、現代化經營。在加大政策扶持力度的同時,允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社,允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護,允許合作社開展信用合作。這就為新型合作經濟組織發展提供了更為有利的政策環境。農民合作社作為農村集體經濟的新型實體,可以抓住機遇、培育經營活力、增強發展能力、壯大經濟實力。二是鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業,向農業輸入現代生產要素和經營模式。這表明支持工商資本進入現代農業,但同時要求工商資本與農戶建立緊密的利益聯結機制,積極創建現代農業示範基地,大力培育農產品品牌,促進農業產業集群發展,努力提高現代農業的規模化、專業化、標準化、集約化經營水平。
  賦予農民更多財產權利,建立健全城鄉一體化利益格局
  城鄉發展一體化,核心是城鄉主體權利,構建全體居民共享發展成果的體制機制,形成造福百姓、富裕農民的利益格局。重點是拓展農民增收渠道,增加農民收入來源,儘快扭轉城鄉居民收入差距越拉越大的局面。
  改革開放後,隨著家庭承包經營制度的推行、農產品流通體制的改革、鄉鎮企業和個體私營經濟的發展、農村勞動力大規模跨地區跨行業的轉移就業,城鄉二元體制逐步被打破。新世紀以來,取消農業稅、實行農業補貼政策、推進新農村建設,使工農城鄉逐步走向協調發展。
  但是,由於多方面因素的影響,農民進城就業空間狹窄,收入難以穩定;農業生產資源束縛趨緊,自然災害和市場風險頻發,增收難度加大;農民的轉移性收入增長緩慢,財產性收入增長乏力,一直是農民增收的薄弱環節。總體上看,農民人均純收入增長幅度近年來高於城市居民,但從絕對數看,農村和城市居民人均收入差距拉大。目前,部分進城農民的身份尚未得到確認,不能充分享受城市的住房、醫療、子女教育等公共服務。
  如何讓廣大農民分享現代化發展成果?十八屆三中全會不僅強調健全農業支持保護體系,改革農業補貼制度,完善糧食主產區利益補償機制,讓農民增加種地收入,而且強調賦予農民更多財產性權利,明確提出“兩個保障”:一是保障農民集體經濟組織成員權利。要求積極發展農民股份合作,賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及繼承的權利,分享集體資源和經營性資產的收益。二是保障農民宅基地用益物權。要求通過試點,改革完善宅基地制度,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保和轉讓。同時,明確提出允許進城農民自願有償退出承包地和宅基地,增加農民的財產性收入。還提出深化農村產權制度改革,建立農村產權流轉交易市場,開展農村集體建設用地使用權、土地承包經營權、集體資產產權、林權、股權等各種產權公開、公正流轉交易,促進農業農村資源資本化,讓農民增加財產性收入。這些規定不僅從體制機制上提出了增加農民財產性收入的途徑,而且從工作部署上提出了有操作性的具體措施,拓寬了農民增加收入的渠道,有助於農民和城市居民一樣共享發展成果。
  推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系
  城鄉發展一體化,重點是城鄉基礎設施和公共服務一體化。在二元體制下,城市發展具有明顯的比較優勢。十六大以來,隨著統籌城鄉發展、推進新農村建設,農村基礎設施和公共服務建設不斷加強,全民義務教育制度基本落實,新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險實現制度全覆蓋,城鄉統一的社會保障體系初步建立。但由於歷史欠賬較多,農村基礎設施建設總體滯後,城鄉公共服務不均等,農村發展資源短缺、動力不足。這已成為制約城鄉統籌發展和農村可持續發展的瓶頸。
  十八屆三中全會強調建立健全統籌城鄉基礎設施和公共服務建設的體制機制,引導更多的現代生產要素流向農村,促進公共資源配置向農村傾斜,統籌城鄉基礎設施建設,推進城鄉基本公共服務均等化。一方面要求維護農民生產要素權利,保障農民工同工同酬,保障農民公平分享土地增值收益,保障金融機構農村存款主要用於農業農村。另一方面鼓勵社會資本投向農村建設,允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。
  按照十八屆三中全會要求,要加快建立土地、資金和人才資源城鄉平等交換機制和補償機制。在土地方面,切實建立和完善城鄉統一的建設用地市場,進一步改革徵地制度,調整土地出讓收益分配關係,提高對農民的徵地補償標準和用於農業基礎設施建設的投入比重,保護農民土地權益。在資金方面,既要加大財政投入和政策性金融投入力度,又要發展新型農村金融組織,創新金融產品,同時要引導企業和社會投入農村基礎設施和公共事業建設。在勞動力流動方面,要加快形成城鄉統一的勞動力市場,推進城鄉勞動力同工同酬同保障,逐步實現同城同待遇。此外,要建立以城帶鄉聯動機制,推動城市優質資源向農村延伸,構建統籌城鄉的基礎設施建設體系。加快農村社會事業發展,健全農村基本公共服務制度框架,逐步提高農村基本公共服務的標準和保障水平,形成城鄉基本公共服務一體化。
  完善城鎮化健康發展體制機制,建立健全城鄉一體化建設和管理體系
  城鄉發展一體化,關鍵是城鄉建設和管理一體化。十八屆三中全會提出要走中國特色新型城鎮化道路,推進以人為核心的城鎮化,推動大中小城市和小城鎮協調發展,產業和城鎮融合發展,促進城鎮化和新農村建設協調推進;優化城市空間結構和管理格局,增強城市綜合承載能力。
  改革開放35年來,我國城鎮化步伐不斷加快,城鎮化率已經超過53%,但城鎮化水平與世界發達國家相比還有一定差距,城鎮化發展中存在一些誤區和隱患。如有的地方土地城市化快於人口城市化;有的地方不考慮資源環境承載能力,搞城市化“大躍進”;有的地方農民“被城市化”,沒有真正享受城市居民的權利。我們既要看到城鎮化的巨大潛力和美好前景,積極穩妥推進新型城鎮化,正視和化解“城市病”,又要從國情出發,看到我國農村大量人口要進城,但不可能都進城,更不可能都進大城市,必須在城鎮化過程中同步推進新農村建設。
  黨的十八屆三中全會提出,推進城市建設管理創新,要求建立透明的城市建設投融資機制,允許地方政府通過發債等多種方式拓展城市建設融資渠道,允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施建設和運營;並要求完善設市標準,嚴格審批程序,對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市,對吸納人口多、經濟實力強的鎮,可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。這個重大決策提出了城市建設投融資體制改革的新思路,也提出了城鎮管理體制改革的新路徑,打破了制約城鎮化建設的投資瓶頸,破解了城鎮行政管理體制改革的難題。
  全會還決定推進農業轉移人口市民化,逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。要求創新人口管理,加快戶籍制度改革,全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規模。同時要求推進城鎮基本公共服務實現常住人口全覆蓋,把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系,把在農村參加的養老保險和醫療保險規範接入城鎮社保體系。這個重要決策提出了戶籍制度改革和實現公共服務均等化的具體路徑,破解了農民進城遇到的兩個最大難題,既提出了很高的改革目標,也體現出改革思路的科學性、可行性。
  一個擁有13億人口的大國實現城鄉一體化,是人類社會發展史上的偉大壯舉,也是長期艱巨的歷史任務。認真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神,將有助於我們加快推進城鄉發展一體化,促進全面小康社會建設和社會主義現代化。(中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心 執筆:曾業松)
     (原標題:如何健全城鄉發展一體化體制機制?)
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